碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。近日，为推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。
本次《意见》对碳市场发展提出了主要目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围
其中，围绕全国碳市场建设，《意见》提出要扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，提出要“根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类”。
全国碳市场自2021年7月16日启动，最初只有电力行业纳入碳市场。在第四个履约周期全国碳市场迎来行业扩容，新增钢铁、水泥和电解铝三个行业。
“这三个行业排放集中、占比高且受国际绿色贸易影响大。本次扩容过程本着循序渐进原则，让新纳入行业分阶段熟悉规则、流程，建立内部碳管理制度，逐步提升配额交易参与能力。”有业内专家解释。
浙商证券（601878）ESG负责人祁星在接受《金融时报》记者采访时建议，稳步扩大碳市场行业覆盖范围。对首次扩围的三个行业，要做好缓冲期确认核查工作，明确分配交易机制与范围，逐步参与市场配额交易，起好示范作用。接下来优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。根据“成熟一个，覆盖一个”的原则，逐步纳入更多行业，扩大市场覆盖的排放量规模。
当然，决定碳市场供需的不仅有行业扩容，配额管理制度也很重要。如果回溯2024年市场预期可以发现，彼时全国碳市场价格一路冲高破百，曾引发市场高度关注。碳市场扩容预期、配额收紧预期加上CCER（自愿减排交易市场）启动，是推高碳市场价格的主要因素。而从2025年实际情况看，尽管3月底，碳市场扩容政策落地，钢铁、水泥和铝冶炼在内的更多部门纳入，虽然短期来说不会因为新纳入行业影响碳配额供需，但是长期来说对于未来市场规模扩大的预期会降低整体碳市场的边际减排成本；此外，CCER启动后也在今年3月成功签发了第一批减排量，碳配额不足的重点排放单位可以选择CCER这一替代品来抵消。这些因素共同作用下，推动了本轮碳价下行。
对于配额管理，本次《意见》要求完善碳排放配额管理制度，包括建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，保持政策稳定性和连续性；科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制；到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。
除了强制碳市场之外，本次《意见》还提出要加快自愿减排交易市场建设，积极推动核证自愿减排量应用。祁星认为，下一步应协调全国碳市场与CCER的作用边界，在制度设计上进一步明确碳配额交易与CCER市场的功能定位和衔接规则，确保两者互为补充、共同驱动减排。此外，着力建立对接国际、规范有效、公平透明的自愿减排交易市场，可提升中国碳市场的国际话语权和影响力，激励更广泛的行业、企业参与减排。
健康有序发展碳金融
着力提升碳市场活力
对于如何提升碳市场活力，《意见》提出要丰富交易产品。其中，碳金融被视为重要抓手。
“完善碳市场金融属性。这有益于更加充分利用市场灵活机制，助力实现减排成本控制和减少温室气体排放，为经济社会发展全面绿色转型提供更加强劲的动能。”中央财经大学绿色金融国际研究院院长王遥如是表示。
但是，此前金融机构不能直接参与全国碳市场交易，如遇碳排放权质押贷款违约，金融机构只能被动依靠第三方处置押品，可能导致金融资产受损。
对此，本次《意见》不仅提出要稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，明确对于银行等金融机构可规范开展碳质押融资业务，此外还提出可探索稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体。全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。
这也意味着未来制度可能迎来突破。从国际经验方面，欧盟碳市场为全球碳市场金融属性的完善提供了参考。“一方面，欧盟碳市场建立了与金融结合的法律制度，明确了碳排放权作为金融工具的地位，并将碳排放权及其衍生品的交易纳入金融监管，形成了以碳排放配额期货、期权为核心的碳衍生品交易市场，碳期货产品市场交易量在整体碳市场中占比超90%。另一方面，欧盟碳市场形成了丰富的碳交易产品结构和多层级的碳市场衍生品体系，吸引了控排企业、金融机构等多元化的市场主体参与交易，实现了市场主体的优势互补和功能协同，助力市场高效运转和交易活跃。”王遥介绍。
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